― 신일본제철과 US Steel의 사례

글/염미경_제주대학교 교수

철강산업은 한국의 근대화와 산업화에 기여했지만 세계경제위기와 신생국의 추격 등으로 인해 한국 철강산업의 침체는 장기화되고 있다. 한국 철강산업의 사양화가 피할 수 없는 현실이라고 할 때, 지금 우리의 철강산업과 기업은 무엇을 해야 하는가? 이 글에서는 철강산업 위기에 대한 일본 신일본제철[2012년부터 신일본제철(NSC)과 스미토모금속공업(SMI)이 합병해 신일철주금(Nippon Steel&Sumitomo Metal Corporation)으로 변경]과 미국 US Steel(1986년부터 USX로 변경)의 대응을 살펴봄으로써 한국의 철강산업과 기업의 대응전략 수립에 도움을 주고자 한다.


철강산업 위기에 대한 해외 철강대기업의 대응

신일본제철

1970년대 후반 이후 철강집약도와 철강소비가 감소하는 상황에서 일본 철강대기업들은 한편으로는 철강수요의 정체에 따른 경영악화를 극복하기 위해, 다른 한편으로는 국제경쟁력 유지를 위해 사업다각화를 추진했다. 1986년의 철강불황을 계기로 해 철강산업과 기업의 구조조정 필요성이 근본적으로 제기되었고 1986년 11월부터 1987년 2월에 걸쳐 일본 철강대기업들은 ‘탈철강’화 노선을 내걸고 근본적인 기업 합리화계획을 발표했다. 신일본제철의 철강부문 축소와 사업다각화 전략을 살펴보면, 1970년대부터 정보통신, 화학, 지역개발 등 여러 분야로의 진출을 시도했고 1980년대 이후부터는 강점이 있는 분야로 사업을 집중시켜왔다. 1985년 이후 철강수급구조 변화와 대폭적 엔고 진행이라는 위기적 상황을 극복하기 위해 ‘제1차 중기경영계획’과 ‘사업다각화 추진을 위한 중장기 비전’을 수립해 철강사업 부문의 근본적인 슬림화와 정보통신시스템, 엔지니어링, 신소재, 바이오테크놀로지, 사회개발, 생활개발 등 신규사업 분야를 확대함으로써 사업구조의 전환을 시도했다.
신일본제철의 구조조정, 특히 고용합리화에 대해 노조는 위기타개책을 기업내부에서 찾기보다는 경영 측과 일체가 되어 기업 외부 활동을 통해 모색하고자 했다. 상부조직인 신일철노련은 철강산업의 활성화와 기업의 신규사업 지원활동을 적극적으로 지원하기로 하는가 하면, 1987년에는 ‘지역활성화계획 만들기’를 제창하고 기업이 입지한 지역사회 구성원으로서 지역활성화운동에 적극적으로 참여해간다는 방침을 세웠다. 특히, 노조는 조합원의 생활안정을 위해서는 고용과 노동조건의 안정적인 확보가 기본이라고 보고, 이를 위해 철강산업과 기업의 기반 확립이 필수조건이라는 관점에서 기업의 신규사업과 공동화된 기업부지 개발, 그리고 기업유치 추진 등과 같은 기업의 경영전략을 적극 지지했다. 이와 함께, 노조는 고용안정과 확대 활동을 효과적으로 수행하기 위해 관련 활동을 노조 조합원의 노동조건 개선 수준을 넘어서 정책요구활동과 결합시키는가 하면, 고용안정화대책을 수립해줄 것을 정부와 지방자치단체에 요구하거나 이와 관련된 정책결정과정에 노조가 직접 참여하는 정책활동을 철강노련 본부, 지방본부, 그리고 단위사업장노조가 일체가 되어 추진했다.
한편, 신일본제철의 다각화전략에서 특징적인 점은 철강사업부문 슬림화와 함께 정보통신시스템, 엔지니어링, 신소재, 바이오테크놀로지 등 신규사업분야를 확대해나가는 등 기업의 사업구조를 근본적으로 전환하는 것 이외에, 도시개발사업을 신규사업 분야에 포함시킨 점이다. 신일본제철이 도시개발사업을 신규사업으로 선택하게 된 것은 1980년대 후반부터 본격화된 신일본제철의 생산설비 폐쇄와 집약화, 사택과 사원복지시설 정리로 인해 발생한 대량의 유휴지를 처리하고 이의 자산가치를 높이기 위해서였다. 도시개발사업을 비롯한 신일본제철의 다각화사업들은 한편으로는 과잉 경영자원을 활용해 장기적인 기업이익을 추구한다는 목적으로, 다른 한편으로는 기업환경 변화와 철강부문의 과잉인원의 배출과 이들의 새로운 일자리를 창출한다는 명목으로 추진되었다는 점도 지적할 만하다. 대규모 공동화된 기업 부지를 포함해 경영자산을 활용하기 위해 시작된 신일본제철의 도시개발사업은 입지지역 지방자치단체들이 지역활성화 수단으로 도시재개발을 선택하면서 기업의 새로운 축적 기반을 구축한다는 측면에서 환경정보와 공동화된 기업 부지 제공, 환경 관련 연구와 리사이클사업 등 지방자치단체의 재개발사업과 밀접한 연계를 가지면서 추진되었다.


US Steel

US Steel은 1901년 철강왕 카네기(Carnegie)와 금융자본가 모건(Morgan)이 피츠버그와 시카고 지역 내에 있던 12개의 주요 철강사들을 합병해 성립한 기업이었으나 1970년대 석유위기를 겪으면서 US Steel은 노후설비를 가진 제철소들에 대해 공장폐쇄를 시도한 동시에, 사업다각화를 시도했다. 1974년 기업의 연중보고에서 에너지사업의 중요성이 강조되고 환경연구 사업을 기업의 주요 목표 속에 포함시키면서 에너지사업 분야에 진출했다. 좀 더 구체적으로, 1970년대 말 US Steel이 과잉철강생산능력의 축소를 결정하면서 1979년부터 오하이오와 피츠버그에 있는 철강생산시설들은 대부분 축소되거나 폐쇄되었다. US Steel의 에너지사업 분야로의 진출은 1982년 미국내 17위의 석유회사였던 마라톤(Marathon) 오일사를 인수하면서 시작된다. 1986년에는 텍사스 오일&가스사(Texas Oil&Gas Corporation, TXO)를 인수하고 기존의 시멘트, 건설 및 엔지니어링 부문의 자산은 과감하게 정리했다. 그 결과 US Steel의 기업구성이 현저하게 변화되었는데, 1986년에는 에너지사업 부문이 철강부문을 능가하게 되면서 기업 명칭을 USX로 변경하는가 하면, 그룹 구조도 에너지부문의 마라톤그룹, 철강부문의 US Steel그룹, 가스 파이프 운송 및 다각화사업부문의 델하이그룹 등 3개로 구분했다. 이렇게 해 US Steel사는 에너지, 철강, 그리고 다각화된 사업들에 관련된 주요 운영 단위를 가진 종합 USX사가 되었고, 현재 US Steel은 USX사의 한 사업부서로 존재하고 있다.
US Steel 노동자들은 철강산업 붕괴 이전부터 기업의 의사결정과정에서 배제되었고 기업의 탈철강노선 결정에서도 노동 측의 참여는 없었다. 이는 기업의 의사결정과정에 노동자 참여를 제한하는 비참여체제라는 미국 대기업체제의 특성과 관련된다. 제철소들에 대한 US Steel의 폐쇄결정은 기업 측의 사전경고 없이 이루어졌다. 따라서 제철소 폐쇄에 대한 철강노동자와 노동조직들의 대응은 체계적으로 전개되지 못했다.
피츠버그의 예를 보면, US Steel이 제철소 폐쇄를 공표한 후, 지역사회 수준에서는 두 가지 대응 양상이 나타나는데, 하나는 공장폐쇄를 불가피한 것으로 수용한 집단, 다른 하나는 공장조업을 재개하려는 집단이 그것이다. 먼저 공장폐쇄를 수용한 집단은 일부 행정관료와 ‘알레게니지역개발협의회(Allegheny Conference on Community Development, ACCD)’였다. US Steel을 포함해 피츠버그의 재정기관 관계자들과 기업들로 구성된 실행위원회가 주도한 ACCD는 US Steel의 공장폐쇄를 수용했고, 하이테크, 재정, 그리고 서비스산업을 중심으로 한 지역의 미래상을 제시하고 지역의 새로운 산업과 기업환경, 국제무역, 그리고 인적자원 측면의 과업들을 구체화시켰다. 다음으로 공장폐쇄를 반대하고 공장조업을 재개하려는 집단의 대응이다. 이러한 움직임 중 주목할 만한 것이 SVA(Steel Valley Authority)로 알려진 재개발당국(redevelopment authority)이다. SVA는 경제적 변화에 큰 영향을 받은 노동자들이 정책적 대응의 한 형태로 지역의 노조활동가와 행정관료둘이 계급을 초월해 연합함으로써 발족했다. SVA는 1986년 피츠버그시와 11개 철강지대 지방자치단체들, 그리고 노조와 종교단체 지도자들에 의해 창출된 재개발당국으로, SVA의 목표는 제조업 일자리들의 기반을 보유하고 확대시키고 서부 펜실베이니아의 지역활성화를 지원하는 것이었다. SVA는 구조조정과정에 있는 기업에 개입해 노조나 지역사회와 협력해 일자리들을 보유할 수 있는 최선의 수단을 찾고자 전국적?지역적 수준에서 자본형성과 기업보유전략을 지지해왔다. 특히, 1975-1995년에 157,000명 이상이 제조업부문의 일자리를 잃게 되면서 경제적 쇠퇴를 감내해야 했던 서부 펜실베이니아(Pennsylvania) 상황에서 SVA는 비영리 일자리알선조합(Regional Jobs Corporation)을 만들었고, 노동운동과 노조 대표들의 지원을 받아왔다. 2000년대 초반 SVA는 20개 캬운티들(counties)에서 산업보유를 관리하며 서부 펜실벵l니아에서 7,500여 개 이상의 일자리를 창출?보존해왔고, 중소규모의 기업들을 위해 여러 서비스들을 제공했으며, 피츠버그시와 11개 철강지대 지방자치단체들 내에서 지역사회개발과 산업부지 재개발사업들을 만들어왔다.
당시 피츠버그의 공장폐쇄를 막기 위한 SVA의 활동은 실패했지만 SVA의 활동은 ACCD의 지역정책결정에 도전하고 지방정부의 역할을 촉구하는 경제적, 재정적, 법적, 그리고 이데올로기적 제약들을 극복하고자 한 시도로 평가된다. 미국노동부는 SVA를 산업과 일자리 보유에 주력하고 있는 주요 경제개발당국의 하나로 인정하게 된다.
한편, 신일본제철과 달리 US Steel은 제철소들이 폐쇄되면서 발생한 광대한 유휴지들의 판매자가 되기를 원했을 뿐 지역의 유휴지 재기발사업에 어떤 관심도 보이지 않았고, 따라서 도시개발사업을 기업의 신규사업으롯 선택하지도 않았다. 따라서 US Steel의 유휴지들은 비영리개발조직이나 민간 기업에 의해 재개발되게 된다.


해외 두 철강대기업에서 무엇을 배울 것인가

해외 두 철강대기업의 위기 극복 양상을 비교해보면, 우선 신일본제철과 US Steel의 구조조정전략의 차이를 들 수 있다. 신일본제철은 정규노동력의 고용유지를 기본으로 한 고용조정방식을 선택했던 반면에, US Steel은 공장폐쇄전략을 선택함으로써 지역사회의 급격한 붕괴와 철강노동자들의 대량 해고사태를 야기하였다. 또한 US Steel의 공장폐쇄에 대항해 고용확보를 목적으로 노동자와 지역주민간의 연대가 형성되어 기존의 산업기반을 보존하려는 지역사회운동이 전개되었던 것에 반해, 신일본제철의 경우는 이미 기업 단위로 구축된 협력적 노사관계가 노조로 하여금 다른 대기업노조들과의 연합을 형성하게 했고, 이들 노동조직은 정부와 지방자치단체에 대해 철강산업 활성화를 위한 각종 정책마련을 촉구하는 활동을 전개해나가는 양상이 나타났다. 이러한 두 철강대기업의 재구조화와 고용조정방식의 차이는 이들이 입지한 지역의 산업구조전환 등에서도 차이로 연결되었다. 이와 관련해, 많은 공장지구와 사택지구 등 사유지를 보유한 신일본제철은 신규사업으로 도시개발사업을 선택해 입지지역 재개발사업에 주도적인 주체로 참여했던 반면, US Steel은 공장폐쇄로 발생한 대규모 유휴지의 판매자로서 존재했을 뿐, 그것이 입지한 지역의 유휴지재개발에는 참여하지 않았다.
큰 흐름에서 보면 한국의 철강산업 사양화는 피할 수 없다. 그러면, 이 글의 해외 두 사례가 우리의 철강산업과 기업에게 주는 교훈은 무엇인가? 철강산업 사양화에 대해서는 철강사, 정부, 그리고 그것이 입지해있는 지역사회 모두가 공동으로 대처해야 한다. 각 주체에 따라 사양화를 보는 시각은 조금씩 다를 수 있다. 무엇보다도 철강기업이 해야 할 가장 중요한 일은 철강기업의 다각화를 적극적으로 그리고 견실하게 추진해야 한다는 것이다. 국내 철강기업들의 다각화 실적은 USX나 신일본제철과 같은 세계적인 철강기업들의 수준에 미치지 못하고 있다.
다음으로 철강산업 사양화에 대비하여 정부가 해야 할 역할은 철강산업의 위기가 경제 전반에 미치는 충격을 최소화 할 수 있도록 사양화의 속도를 조절하고 철강산업과 기업의 구조조정의 파장이 크지 않도록 하는 일이다. 한국 철강산업의 경우 지금까지 시장의 기능이 활성화되어 왔다고 보기 어렵다. 일본의 철강수요산업들이 일본 내 고로5사에 의존하면서 성장해온 것과는 다르기 때문이다.
또한 철강산업 구조조정에 대비해 철강기업이 입지한 지역 내에서 민관파트너십을 구축해나가야 한다. 그동안 입지지역의 성장을 이끌어온 철강기업은 지역주민이기도 한 노동자들의 고용유지와 창출에 일정한 역할을 해야 한다. 철강산업 사양화로 철강산업에서 일자리가 사라지면 주민 소득이 줄고 지역경제가 위축될 수밖에 없다. 따라서 철강산업 사양화에 대비해 철강재 고부가가치화와 같이 철강산업과 기업의 다각화가 필요하고, 이를 성공적으로 추진하기 위해서는 철강산업의 미래에 대해 노조는 물론 입지지역 노동단체와 지방자치단체, 그리고 지역주민과의 공감대 형성이 필요하다. 해외 사례를 볼 때 철강산업의 고도 성장기보다 사양화 단계에서 노조와 다양한 지역사회단체들의 역할이 커진다. 노조와 지역사회단체들의 협조가 없으면 사양화 단계에서 더 많은 비용을 감당하여야 한다. 철강노조와 지역사회단체의 성장은 이런 차원에서 중요하다. 이는 일본의 경험에서도 확인된다. 이와 관련해, 노조의 사회적 영향력 확대 방안, 노동단체와 지역사회단체의 연대, 그리고 정부와 지방자치단체와의 상시적인 협력 틀을 마련해 정책결정에 참여하는 방안을 모색해야 할 것이다.

*이 글은 제주대학교 염미경 교수가 철강보 11월호에 게재한 내용입니다.  

출처:한국철강협회 철강정책이슈